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Finanzas

La dificultad de implementar las propuestas fiscales de los candidatos

Experto asegura que estas son razonables, pero la deficiencia está en que no consideran la debida secuencia de acciones para ponerlas en acción.

Candidatos

Candidatos presidenciales para la presidencia de Colombia 2018 - 2022.

Archivo particular

POR:
Portafolio
mayo 02 de 2018 - 03:33 p.m.
2018-05-02

Los candidatos presidenciales toman en mayor o menor grado diversos problemas del sistema tributario colombiano, ya plenamente diagnosticados, e incluso objeto de amplio debate en la pasada reforma tributaria de 2016. En general, sus propuestas tienden a coincidir en que es necesario dotar al sistema de mayor simplicidad y progresividad, además de que se requiere reducir la carga impositiva de las empresas, en aras de hacerlas más competitivas.

Lea: (Incoherencias de las propuestas de los candidatos en impuestos).

Sin embargo, las estrategias para lograr tales cometidos si difieren, e incluso en algunos casos se generan dudas sobre la capacidad tributaria para financiar los programas de gasto.

Lea: (Candidatos presidenciales no contemplan reforma pensional integral).

Por ejemplo, el candidato Germán Vargas Lleras propone una reducción de la tarifa del Impuesto sobre la Renta Empresarial, fijándola en un 30%, junto a la plena deducibilidad de costos y gastos, e incluso sugiere desgravar los dividendos y mantener el beneficio sobre las utilidades en venta de acciones y participaciones. Sin embargo, y de manera ambigua, también se propone la eliminación de las exenciones, lo que es contradictorio con lo anterior; en el caso del IVA no habría grandes cambios.

Lea: (¿Qué tan viables son las propuestas de los candidatos presidenciales para la generación de empleo?)

Por lo tanto, es posible que se termine en un escenario en que si bien la carga impositiva a las empresas se racionaliza, también se recauda menos y se restringe, aún más, la capacidad redistributiva del sistema tributario.

Si se consideran además las necesidades de financiamiento del programa de gobierno de Germán Vargas Lleras en áreas como el empleo, la educación, la protección de la vejez y la construcción de nuevas viviendas, parece que no cierra la ecuación. No obstante, la respuesta a este presunto problema de déficit no está en combatir la evasión, por lo menos en el corto plazo. Es cierto que son cuantiosos los recursos que se pierden por dicho fenómeno, pero reducir su incidencia requiere de medidas de largo aliento, que pasan por la modernización de la Dian. Al respecto, recuérdese que la Ley 1819 de 2016 incorporó una sección relacionada con este asunto, aunque su implementación ha sido demorada.

Lea: ('Propuestas de los candidatos presidenciales para la industria son incompletas').

Asimismo, Humberto de la Calle da cuenta de la alta participación de las sociedades en la recaudación del Impuesto sobre la Renta-ISR (80% del ISR corresponde al recaudo proveniente de sociedades), lo que puede afectar las decisiones de inversión de aquellos contribuyentes que cumplen la ley. En efecto, tiene más sentido, en aras de la progresividad, gravar a los beneficiarios reales de las utilidades, que son las personas naturales, no las sociedades, a través de una estructura que incorpore tasas marginales crecientes aplicables a todas las rentas pasivas.

Por otra parte, es poco creíble esperar que se logre reducir la tasa general del IVA al 16%, después de que la reforma de 2016 la fijó en 19%. Los informes de entidades calificadoras de riesgo como Fitch (2018) dan cuenta de la dificultad para que Colombia cumpla con la regla fiscal desde 2019, de suerte que frente a la inflexibilidad del gasto de funcionamiento, es improbable que este tipo de propuestas se lleven a discusion en el Congreso. Al respecto, cabe recordar que el ex-presidente Andrés Pastrana en 1998 redujo la tasa general del IVA al 15%, como cumplimiento parcial de una promesa de campaña, aunque en el 2000 reversó dicha decisión.

Por su parte, Iván Duque enfatiza en que se requiere controlar la evasión para hacer viable la reducción de algunos impuestos, como aquellos que recaen sobre las sociedades, de suerte que la tasa del impuesto sobre su renta se fije en niveles comparables a los que se aplican en la Ocde. Aunque es cierto que mecanismos como el de la factura electrónica pueden ayudar en este fin, es limitado su beneficio en una economía ampliamente informal como la colombiana. Por lo tanto, no queda claro cómo se garantizará un excedente de recaudo en el corto plazo que permita desmontar la carga tributaria que soportan las empresas. No se puede esperar que estas políticas se articulen de manera automática con un mayor número de contribuyentes o una mayor base gravable (en este punto cabría recordar el concepto tras la curva de Laffer).

Sergio Fajardo indica, en relación con el financiamiento de sus programas de gobierno, que no se debe seguir dependiendo de un sistema tributario que combina altas tarifas y una baja recaudación. Si bien se parte, de nuevo, de un diagnóstico claro y debidamente fundamentado, como lo es la baja progresividad y la reducida capacidad redistributiva del sistema impositivo colombiano (Cepal, 2014; Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, 2015), no queda claro cómo se va a lograr, entre otras cosas, “[…] el incremento de la participación en la tributación de personas naturales de altos ingresos, la eliminación o fijación de topes a las exenciones tributarias y la ampliación del número de contribuyentes” sólo dependiendo de avances en la formalización de la economía.

En efecto, propósitos como reducir las exenciones tributarias dependen de un proceso político, en que cabe esperar la oposición férrea de diversos grupos de interés (p.e., editoriales y sector minero), lo que hace difícil su aprobación por el Legislativo, más aún si el Ejecutivo no cuenta con una mayoría, formada a través de mecanismos como la “mermelada política”, en el Congreso. Cabe recordar que la eliminación de las exenciones era una de las recomendaciones de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (2015), que Santos incorporó parcialmente en su reforma tributaria de 2016 a través de límites generales a las deducciones y exenciones o la eliminación de sólo algunos beneficios tributarios.

Por otro lado, ampliar el número de contribuyentes o luchar contra la corrupción, para invertir los recursos “rescatados” de este flagelo en sectores estratégicos como la educación, requieren de reformas institucionales que fortalezcan la capacidad de entidades como la Dian para perseguir a los evasores, así como la formación de un sentido de lo público por parte de los ciudadanos. En este punto, se pueden articular las propuestas de Sergio Fajardo y Gustavo Petro, pues se debería empezar por endurecer las penas para los corruptos, garantizar su aplicación y fijar un sistema público de financiamiento de las campañas.

Para terminar, en el caso de Gustavo Petro, sus propuestas tributarias se encuentran embozadas en diferentes líneas de acción. No obstante, sugiere cambios que en este punto del informe ya parecen comunes, caso de la eliminación de las exenciones, aunque también se considera un incremento de los impuestos a las utilidades y el restablecimiento del impuesto a las remesas hacia el exterior, medidas a las que otros candidatos se oponen (p.e., German Vargas Lleras). Si a esto se le suma una reforma al predial, de suerte que se priorice la actualización catastral en zonas de alta concentración de la tierra y se incrementen las tarifas en función del área de cada terreno y la relación entre aptitud y uso del suelo, el paquete de reformas tiende a ser progresivo.

No obstante, y al igual que en los anteriores casos, no es claro cómo esto permitirá financiar un programa de gobierno con una impronta social, que demandará de importantes recursos si se busca, entre otras cosas, aumentar la cobertura en educación superior en un millón de cupos o crear un banco público que preste a los microempresarios en condiciones favorables para ellos. En efecto, muchas de las políticas tributarias comentadas previamente requieren de una suficiente capacidad institucional, por ejemplo el fortalecimiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi es trascendental para aplicar las propuestas de Petro en lo que al Predial concierne.

En conclusión, si bien la mayor parte de las propuestas de los candidatos son razonables, la falla está en que no consideran la debida secuencia de acciones para implementarlas. No se puede pensar en eliminar diversos beneficios tributarios si previamente no se establecen límites al poder de lobby de los grupos económicos; tampoco es viable creer que el problema de la evasión se puede solucionar de la noche a la mañana, sin tener en cuenta que este es un fenómeno que depende de aspectos culturales y sociales, no sólo económicos.


Victor Mauricio Castañeda
Profesor e investigador
Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID
Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional

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