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Análisis

Es conveniente integrar los presupuestos de funcionamiento e inversión

La propuesta del gobierno exige un análisis cuidadoso, hecho a la luz de lo que mejor le conviene al país.

Francisco Azuero
POR:
Francisco Azuero
febrero 17 de 2019
2019-02-17 06:04 p.m.

La propuesta del gobierno.

El artículo 35 del articulado legal del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que el Gobierno ha presentado al Congreso, contempla que el país avance progresivamente hacia la unificación del Presupuesto General de la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda, con el propósito de mejorar la focalización, calidad de gasto público y su impacto en el desarrollo. Esta propuesta ha generado resistencias por parte de algunos orientadores de opinión, e incluso varios de los antiguos directores de Departamento Nacional de Planeación (DNP) han manifestado su rechazo. 

El artículo 36, a su vez, propone que la programación presupuestal debe orientarse a resultados, promover el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, y establecer una relación directa entre el gasto y los bienes y servicios entregados a la ciudadanía. Pero el cumplimiento del artículo 36 sería imposible sin el 35.

El presupuesto por resultados o programático: el enfoque moderno de la programación presupuestal.

El presupuesto constituye uno de los actos políticos más importantes en una democracia. Mediante este, la ciudadanía, representada en el parlamento, acuerda entregarle a ministerios o entidades ejecutoras unos recursos financieros. ¿Qué deben entregar las entidades a cambio? La idea del presupuesto orientado a resultados (también llamado presupuesto por programas) supone que estas deben comprometerse a entregarle a la sociedad una cantidad determinada de bienes y servicios públicos (niños educados, carreteras construidas, reducción en indicadores de seguridad, mejoramiento en indicadores de provisión de justicia, etc.), en condiciones aceptables de calidad.

El logro de este propósito requiere un cambio importante en los sistemas de programación y clasificación presupuestal. La más importante innovación que se ha presentado recientemente en muchos países en este campo consiste en la clasificación programática del presupuesto. Se ha abandonado la clasificación en términos de insumos (gastos de personal, gastos generales, inversión), hacia una basada en áreas de política.

Un programa debe definir los objetivos a cumplir por la entidad receptora de los recursos. En el caso de educación preescolar, por ejemplo, se debe especificar el número de niños a ser atendidos, con unos estándares mínimos de calidad. Si para ello es necesario construir jardines nuevos, o alquilar las sedes, si ello resulta más eficiente, esa decisión le debe corresponder a la entidad ejecutora de los recursos recibidos. Nótese que la construcción de la nueva sede sería clasificada como inversión, mientras que su alquiler sería un gasto de funcionamiento. No hay nada que permita predeterminar cuál es la mejor entre las dos soluciones.

Dualidad entre funcionamiento e inversión.

Una de las mayores dificultades que podría obstaculizar la implantación, así sea parcial, de un presupuesto programático, es la dualidad en la preparación presupuestal entre los gastos de funcionamiento (que agrupan los gastos de personal y generales, las transferencias, y el servicio de la deuda) y los de inversión. Los primeros están bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda, y los segundos del DNP.

La explicación tradicional de esta división, que existió en el pasado en muchos países de América Latina, y que ya ha sido abandonada por la mayoría, es la necesidad de ‘proteger’ la inversión, creándole un doliente independiente frente a la autoridad presupuestal general. Pero esta visión choca con una realidad económica: la producción de bienes públicos requiere la combinación, ojalá en proporciones óptimas, de capital (activos fijos resultante de la inversión de años anteriores) y del trabajo. La combinación óptima entre estos factores debe ser aquella que logre el monto del producto programado con menor costo, o alternativamente la que obtenga un máximo de producto con los recursos disponibles.

Estas consideraciones fueron las que llevaron a la reciente Comisión del Gasto y la Inversión Pública, nombrada por Gobierno Nacional, y compuesta por eminentes economistas, a recomendar la unificación del presupuesto de funcionamiento e inversión en una sola unidad presupuestaria. Según lo afirman “una dirección de presupuesto unificada permitiría un tránsito más ágil hacia la adopción de un esquema de presupuestación por programas”.

¿Qué debe hacer el DNP?

¿Conduciría esta propuesta a una eliminación o a una pérdida de poder del DNP? Esta entidad podrá concentrarse en el largo plazo, empezando por la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y su posterior seguimiento. Por otra parte, los proyectos de inversión, por lo menos a partir de cierto monto, deberían contar con cuidadosa evaluación económica y financiera de los mismos, considerando otras alternativas que pudieran revelarse más eficientes (contratos de arrendamiento, de leasing, o de outsourcing de servicios, por ejemplo) para el logro de los fines perseguidos. El DNP debería establecer la metodología de estos estudios, y conceptuar sobre ellos, para lo cual es conveniente que siga administrando el Banco de Proyectos de Inversión.

El DNP debería también continuar encargado de la evaluación de los programas y políticas públicas. Como lo señala un documento de la Ocde del 2013, se trata de un esquema de evaluación que es de los más avanzados entre los usados en el mundo. Por otra parte, a través de la Secretaría Técnica del Conpes, el DNP debe continuar ejerciendo su responsabilidad de articulador de políticas pública, especialmente cuando se requiere la participación activa en su ejecución de varias entidades.

La propuesta del gobierno sobre la integración presupuestal exige un análisis cuidadoso, hecho a la luz de lo que mejor le conviene al país. Es necesario, en ese análisis, abandonar cualquier celo institucional. Ojalá la discusión se dé en los términos técnicos que el tema amerita.

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